展会知识产权保护/王瑜

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人民法院机构设置及审判方式改革问题研究（下）

2000年11月24日 14:12 王利明/姚辉

三、关于审判方式的改革

所谓审判方式，简单地说就是指因法官和当事人在诉讼活动中所处的地位和发挥的作用不同而形成的审理案件的方法和形式。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，人民法院出版社1997年9月版，第5页。）为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，人民法院的审判工作必须提高质量和水平。为此，最高人民法院于1996年7月专门召开了全国法院审判方式改革工作会议，确定以学习贯彻修正后的刑事诉讼法、推进刑事审判方式改革为重点，全面改革和完善民事、经济、行政审判方式，并进行了具体的工作部署。改革的基本内容是依法强化庭审功能，强化合议庭和独任审判员的职责；加强对人民群众合法权益的司法保护。核心是进一步贯彻公开审判的原则，把审判活动更好地置于社会监督之下。

审判方式改革，最终目的是为了保障法院独立公正行使审判权，严格执法，实现司法公正。而法院独立行使审判权，实际上应体现为法官独立审判。所以，审判方式的改革，亦应围绕如何保障法官独立公正地审判、实现司法公正这一中心目的而展开。能否达到这一效果，也是衡量审判方式改革成功与否的重要标志。

我们认为，围绕这一重点，除上述方面外，还应注重以下问题：

（一）将公开审判落到实处

公开审判，在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。早在50年代，董必武就提出过要推行公开审判，我国宪法第125条规定，“人民法院审理案件，除法律规定的特别情况外，一律公开进行”。《中华人民共和国民事诉讼法》第6条也规定：“人民法院依照法律规定对民事案件独立进行审判，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”

然而，很长时期以来，在许多地方的民事、经济审判当中，公开审判并未真正落到实处。一方面，许多案件因行政干预或地方保护主义的影响，在开庭审理前即已形成倾向性意见，使公开审判流于形式、成为过场。另一方面，在庭审中当事人提供的证据或辩论有可能不为法官所接受或考虑，从而对判决结果并不产生实质性的影响。在许多案件中，法官自己包揽调查取证，不注意法庭上的公开质证；当庭也不对当事人讲解认定或不认定某一证据的理由，审判活动的透明度很差，结果，公开审理并未起到应有的作用。加上案件的所谓层层审批、层层把关，也往往使判决意见由法院领导说了算。

广泛推行公开审判与民事诉讼辩论原则的采用是联系在一起的。大陆法系民事诉讼辩论原则在性质上属于一种约束民事裁判者的基本规范，它至少包含了以下三个方面的含义：其一，法院不能以当事人没有主张的事实作为裁判的事实根据；其二，法院应将当事人没有争议的事实作为裁判的事实根据；其三，法院对证据事实的调查，只限于当事人双方在辩论中所提出的事实。应当看到现行民事诉讼法已相应调整了庭前准备工作的重心，将原试行的民事诉讼法第87条第1款“审判人员必须认真审阅诉讼材料，进行调查研究、收集证据”修改为“审判人员必须认真审核诉讼材料，调查收集必要的证据”。（注：《中华人民共和国民事诉讼法》第116条。）这一修正无疑也是一个进步。但它仍然引导着审判人员过早投身于冲突解决之中，不利于充分调动双方当事人举证和诉讼的积极性，且有可能造成审判人员在开放审理前根据自己调查收集的证据材料形成先入之见，进而难以摆脱开庭审理只不过是这些先入之见的再次推演和展示的状况，使开庭审理形式化和庭审功能萎缩。因此民事经济案件实行公开审判，应采纳辩论原则，主要由当事人举证和辩论，从而达到公开审判的效果。

自审判方式改革以来，各地都在民事、经济审判中大大加强了公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能，强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判，在法庭上讲清事实、说明是非，极大地保障了裁决的公正性；树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象；也确有助于防腐倡廉。所以，公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外，公开审判也为锻炼法官的业务能力提供了条件。公开审判，使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台，这就要求法官不仅要有较高的政治素质、深厚的法律理论知识，还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审理的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所，又是法官增长才干的课堂。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第409页。）

然而，公开审判制度的真正贯彻落实，还须做大量的工作。首先，应切实实行法官独立审判和责任制，根本废除所谓层层把关的层层审批制度。只有这样，才能真正强化庭审的功能。如果法官不能独立审判，合议庭没有决定的权限，甚至不能当庭向当事人说明证据的采纳、事实的认定的意见，不能当庭作出判决，公开审判就根本不会起到应有的效果。甚至可能出现这样的情况，即一方当事人提供的证据再多、合议庭审理的意见再充分明确，却抵不上某位领导的一句话，这样的“公开审判”，必定流于形式。其次，除法律规定不得公开审理的案件外，第一审民事、经济案件均应公开进行。“要做到证据在法庭审查、是非在法庭辨明、责任在法庭分清；真正使法庭成为最讲理、最公正、最权威的地方”。（注：见最高人民法院副院长唐德华1994年10月21日在第三次全国经济审判工作会议上的工作报告《全面加强经济审判工作，为经济建设和社会主义市场经济体制的建立提供司法保障》。）再次，强化当事人的举证责任，应抓住举证、质证和认证三个环节，当庭审查和判定证据，当庭运用证据认定案件事实，当庭辩论，当庭作出调解或判决。最后，公开审判的“公开”，应当是向社会的公开，应当最大限度地允许各界民众进入法庭旁听案件的审理。公开还应包括对群众和社会公开案情、公开审理过程和审理结果，除了法律另有规定外应允许新闻记者采访报道案件的审理和判决情况。（注：王发荣等主编：《中国民事审判学》，法律出版社1991年12月版，第116页。）不能以任何借口限制民众的旁听。

（二）民事、经济案件判决书应详写判案理由

《中华人民共和国民事诉讼法》第138条明确规定：“判决书应当写明判决认定的事实、理由和适用的法律依据”。但事实上，很长时期以来，法官只注重事实的调查与认定，不重视判决的说理。这一现象，已到了必须引起高度重视并予以切实解决的时候了。

英美国家由其法律传统和思维方式所决定，有着发达的判例法，法院出具的判决书内容具体、推理非常严谨，法官往往从某一个具体的案件出发，通过该案件的审判，阐发或归纳出一项具有普遍指导意义的法律规则。大陆法国家虽为成文法国家，但法官所作的判决，也特别注重推理、说理。而我国法院作出的判决书等法律文件，大多内容过于简单，尤其是推理部分往往下笔太少，对判决中引证的法律条文也未作阐释，有时令人不知其所以然。

当然，出于成文法制度的背景，由于法官不能创制有拘束力的先例，因而其判决通常仅局限于对可适用法律条款的分析，而不必象英美法国家的法官在判决中那样注重推理（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）。但在我国，法官之所以不重视判决的说理，还有其制度上的特定原因。由于错案的认定标准是事实认定的错误，法官便只对事实的真实可靠负责，这样，自然也就不重视或根本就忽略对判决书中判案理由的阐述。有一种观点甚至认为，法院的判决书应尽量少说理由，说理越多，越易被当事人抓住辫子甚至惹出麻烦。这样的认识和作法显然是十分错误的，正如有的学者所尖锐地指出的：法官们以此为理由使其判决一般较为简洁时，也就同时将他们对于从事冗长论证的不情愿合理化了。事实上，强调法官在判决中说理对正确适用法律是十分必要的。成文法的演绎推论的方法决定了法官的判决及当事人的请求无法通过法律规范而只能借由具体的判决中的理由来阐述。加之成文法产生的历史悠久，理论基础深厚，法律规范体系编排严谨，这就更需要借助法官的判决尤其是判决书中的判案理由来达致活的、变动不居的社会生活与死的、刻板固定的法条之间的沟通。（注：［美］埃尔曼著：《比较法律文化》，贺卫方等译，三联书店1990年版，第230页。）

我们认为，应大力提倡法官在判决书中说理，其理由还在于：第一，判案不说理，不仅不能保证司法的公正，而且会掩盖执法不公甚至贪赃枉法的各种非法行为。因为，在民事、经济审判中，事实的认定与如何适用法律并作出裁判，仍然是两个不同的问题。事实即便清楚，也并非必然可以推导出正确的结论。许多案件表明，法官在审理中所作的事实认定是清楚的，但法律适用却是错误的。从审判实践来看，说理透彻、令当事人心服口服的判决，基本上都能表明法官执法的公正；而只认定事实，不谈理由或理由不清、牵强附会的判决，即使事实清楚，也不能使当事人信服，其中亦难免出现执法不公。第二，随着社会的发展进步，民事、经济案件大量涌入法院，案情亦越来越复杂，标的动辄几百、上千万甚至上亿元。法官一纸判决，有时要直接决定一个企业或公司的存亡，决定经营者一生心血的成败，这不仅使得法官的权力加重，也使得其责任大大增强。对于如此艰巨的使命，如果只是在说理部分寥寥几笔就作出判决，何以体现法官应尽的责任？尤其是对败诉的一方而言，要其承担成百上千万的财产责任而不对其讲清任何道理，即使理应败诉，当事人也不会服气。所以在不少案件中，当事人在二审终结后，仍然没完没了地告状、申诉、上访。第三，判决书不说理由，也不利于提高法官素质。法官作为法律的专门家，其主要职责是准确认定事实、正确适用法律。如果判决书不讲理由，就无须其具有较高的学识素养和法律运用能力。长此以往，法官的素质只能是每况愈下。第四，判决说理透彻，亦会大大增强对司法审判工作的监督。事实上，我们的许多案件之所以没有公开披露，很多是因为判决书说理不明而难以披露。要真正加强对司法审判的监督，就应该将依法可以披露的案件一律公开。说理透彻的高质量判决，自然经得起社会公众舆论的评判。

在我们看来，一份判决书，实际就是法官向社会呈现的考试答卷。在国外，一篇判决主文，往往就是一篇极好的学术论文。当然，要判决都成为学术论文，这显然是不现实也不必要的。但一份判决至少要讲出足够的理由，这样的要求，无论如何不算过份。可以说，民事、经济判决，理由说得越多，越说明法官是忠实于法律、认真维护当事人合法权益的。凡是道理透彻的判决，也足以说明该法官是一名称职合格的法官。在当前，应把强化案件判决书的说理、尤其是强化民事、经济案件的说理作为一项基本的要求提出并予以贯彻落实。如果忽视了这一要求，审判方式改革是根本不可能取得应有成效的。

（三）修正请示制度

所谓案件请示制度，是指下级法院在案件审理过程中，就案件的实体处理或程序问题以口头或书面形式向上级法院请示，上级法院研究后予以答复的制度。这种制度法律上并没有明文规定，但在审判实践中却非常普遍，并得到司法解释的认可。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第63页。）在办案过程中，下级法院就一些重大疑难案件向上级法院和最高人民法院请示，成为一种十分流行的作法。翻阅最高人民法院公报，大量出现的，是地方向最高人民法院所作的请示及最高人民法院所作的批复。

应当看到，请示制度在我国的审判实践中确也起到了积极的作用。由于基层法院或中、高级法院水平所限，对一些重大疑难案件，确实把握不准；特别是在对新的法律规定如何理解、法律缺乏规定时如何处理等方面，尚有较大不足。通过请示制度，确有助于提高办案质量。另一方面，某些地方法院的法官在审理某一案件时，因对当地行政干预和地方保护主义无可奈何，亦可藉由请示制度而适当摆脱困境。

但是，随着审判方式改革的进行，尤其是对照严格执法的要求，请示制度愈来愈显出其弊端：

1.不符合宪法和法律规定的独立审判的要求。法院的独立审判，包括上下级法院之间的相互独立。下级法院的独立审判，不仅仅是摆脱社会行政的干预，也包括脱离上级法院不合法的干预。请示制度则为这种干预提供了机会。

2.妨害了当事人上诉权的行使。在实践中，下级法院向上级法院请示，往往需要的是对案件的审理结果作出直接的结论，而并不仅仅是希望上级法院提供一些启示或参考意见。上级法院一旦对案件作出结论，以后案件上诉到上级法院便难以更改；甚至即使有错误，也会因上级法院碍于不能自己推翻自己而维持原状。这样，实际上使当事人的上诉失去意义。这种状况，实际上使法律规定的二审终审变成了一审终审，变相剥夺了当事人的上诉权、申请再审权。（注：景汉朝等：《审判方式改革实论》，第65页。）

3.根本不利于保证案件的审理质量。对于请示的案件，上级法院一般只是听下级法院的汇报，并不直接审理案件。而下级法院的案情汇报又难免带有汇报者的个人主观色彩，使得上级法院对案情的了解难以全面、深入和客观。如果办案人员希望袒护某一方当事人，就可能在汇报中只谈对该当事人有利的一面而少谈或不谈对其不利的方面，借机徇私舞弊。

江西省南昌市人民政府


南昌市职工住房抵押委托贷款暂行办法
南昌市人民政府



第一章 总则
第一条 为加快建立城镇住房新制度，推进住房商品化、社会化，根据《南昌市住房公积金管理办法》和有关金融法规，制订本办法。
第二条 职工住房抵押委托贷款（以下简称贷款）是运用住房公积金（以下简称公积金）及其他房改筹集的资金，由政府委托的专业银行（以下简称受托银行）向购买、大修自住住房的公积金缴存人而发放的政策性专项贷款。
第三条 贷款实行先存后贷、整借零还、有价证券（指可抵押的国家债券、银行定期存款单）质押、住房抵押与住房抵押保险同步进行的原则。
第四条 本办法所称的有关各方是：
委托人是指南昌市住房资金管理中心；
受托人是指受托银行；
借款人是指向委托人申请贷款的个人；
保险人是指承保住房抵押保险的保险公司；
抵押人是指为贷款提供住房抵押的借款人或第三人；
抵押权人是指受托人；
出质人是指为贷款提供质押担保的借款人或第三人；
质权人是指受托人。

第二章 贷款对象与条件
第五条 按照《南昌市住房公积金管理办法》规定缴存公积金半年以上的职工，在本市购买、大修自住住房资金不足时，可申请个人住房抵押贷款。
第六条 借款人需同时具备下列条件：
（一）具有稳定的经济收入和归还贷款本息的能力；
（二）有购买住房的有效合同或证明文件；
（三）借款人提出贷款申请时，应在受托人开立住房存款户，并存入有相当于购买住房全部价款30％以上的存款；
（四）同意将住房或受托人认可的有价证券作抵押。
第七条 借款人申请贷款时应根据受托人的要求向受托人提供以下相应的证件和资料：
（一）借款人具有法律效力的身份证明（常住户口簿、身份证）；
（二）借款人所在单位出具的借款人固定经济收入的证明；
（三）依法签订的住房购买合同或有效的证明文件；
（四）房屋产权证或权属证、质物清单、估价证明；
（五）受托人要求提供的其他证件和有关资料。

第三章 贷款额度、期限和利率
第八条 利用公积金发放的贷款，每户在未归还公积金贷款之前限贷一次。每笔贷款额度在所购住房价款的70％以内，同时不能超过南昌市住房资金管理中心当年公布的最高贷款限额。
第九条 贷款期限视贷款额度和借款人还款能力确定，最长不超过20年。对于将到离、退休年龄的借款人，其贷款期限可以计算到借款人的法定离、退休年龄。
第十条 用公积金发放的贷款，其利率不分期限档次。根据国家有关规定，贷款利率按照在三个月整存整取存款利率基础上加二个百分点执行。贷款期间遇公积金存款利率调整，贷款利率相应调整。

第四章 贷款的办理
第十一条 受托人在办理贷款业务时，应严格遵守与委托人签订的委托贷款合同。
第十二条 贷款按以下程序办理：
（一）借款人到委托人处领取《南昌市职工住房抵押贷款申请初审表》，按要求填写后由委托人按本办法第五条进行初审。
（二）经初审符合条件的借款人可到受托人处办理借款申请。在办理借款申请时，借款人需向受托人提供第七条所列有关证件和资料及经委托人审核后的初审表。
（三）经受托人审核符合贷款条件的按下列顺序办理有关手续：
①借款人与受托人签订借款合同；
②由受托人办理借款合同的公证；
③采取住房抵押的借款人持借款合同到市房产管理部门办理抵押登记；
④借款人与委托人签订抵押合同或质押合同；
⑤采取住房抵押方式的，依据《南昌市职工抵押住房保险试行条款》由借款人办理抵押住房保险。
⑥借款合同生效。
（四）借款合同生效后，受托人将贷款拨付到借款人在受托人开立的住房存款帐户，贷款利息自贷款到借款人帐户之日起计算。

第五章 贷款的偿还和收回
第十三条 借款人应按贷款合同规定的还款方式与期限归还贷款本息。
归还贷款本息的计算公式为：
贷款本金×月利率
每月等额偿还贷款本息＝贷款本金×月利率＋────────────────
(1+月利率){上标12×贷款年限}-1
第十四条 贷款由借款人按月用现金偿还，也可由受托人委托借款人所在单位按月代扣本人工资偿还。
第十五条 贷款期内，借款人应按合同规定的时间偿还贷款本息，未按期归还贷款本息的，受托人应以逾期还款额为基数，每逾期一天，计收万分之四逾期利息。
第十六条 借款人可提前偿还全部贷款本息。
提前偿还贷款本息的借款人应在预定提前还款日一个月前，书面通知受托人，该通知一经发出，即不可撤销。

第六章 住房抵押
第十七条 住房产权不明或有争议的，不得作为贷款抵押物。
第十八条 借款人以所购自住住房作为贷款抵押物时必须将住房价值全额用于贷款抵押。
第十九条 抵押人和抵押权人签订的住房抵押合同应符合《中华人民共和国担保法》第三十九条的规定。
第二十条 借款人对设定抵押的住房在抵押期内必须妥善保管，负有维修、保养，保证完好无损的责任，并随时接受受托人的监督检查。对设定的抵押物，在抵押期届满之前，受托人不得擅自处分。
第二十一条 住房抵押合同自签订之日起生效，至借款人还清全部贷款本息时终止。抵押合同终止后，受托人应按合同的约定，解除设定的抵押权。解除抵押权时，应到市房产管理部门办理抵押注销登记手续。
在抵押期间，对设定的抵押物造成损坏的，由责任方承担责任并负责赔偿。

第七章 有价证券质押
第二十二条 采取有价证券质押方式的，出质人和质权人签订的质押合同应符合《中华人民共和国担保法》第六十五条规定。质押合同自有价证券凭证交付之日起生效，至借款人还清全部贷款本息时终止。
第二十三条 有价证券兑现日期先于债务履行期的，质权人可以在债务履行期届满前兑现，并与出质人协议将兑现的价款用于提前清偿所担保的债权。

第八章 住房抵押保险
第二十四条 用所购住房或其他住房抵押贷款时，必须参加抵押住房保险。
第二十五条 在贷款期间，保险单正本由受托人保管。
第二十六条 住房抵押保险，按照《南昌市职工抵押住房保险试行条款》执行。

第九章 借款合同的变更
第二十七条 借款合同需要变更的，必须经委托人、受托人、借款人、保险人及其它有关各方协商同意，并依法签订变更合同。
第二十八条 借款人死亡、宣告失踪或丧失民事行为能力，其财产合法继承人、监护人或受遗赠人继续履行借款人所签订的借款合同。

第十章 抵押物或质押物的处分
第二十九条 借款人到期未能还清全部贷款本息的，可申请六个月宽限期。宽限期满后，借款人仍未还清贷款本息的，受托人有权依照《中华人民共和国担保法》的规定，处置抵押物或质押物。
第三十条 借款人在还款期限内死亡、宣告失踪或丧失民事行为能力后无继承人、监护人或受遗赠人，或其法定继承人、监护人、受遗赠人拒绝履行借款合同的，受托人有权依照《中华人民共和国担保法》的规定处置抵押物或质押物。
第三十一条 处置抵押物或质押物，其价款不足以偿还贷款本息的，受托人有权向抵押人追索应偿还部分；其价款超过应偿还部分，受托人应退还抵押人。
第三十二条 拍卖划拨的国有土地使用权所得的价款，在依法缴纳土地使用权出让金等国家规定的款项后，抵押权人有优先受偿权。

第十一章 附则
第三十三条 借款合同发生纠纷时，借贷双方应及时协商解决，协商不成的，任何一方均可向人民法院起诉。
第三十四条 借款人有下列情况之一的，受托人按中国人民银行《贷款通则》的有关规定，对借款人追究违约责任：
①借款人不按期归还贷款本息；
②借款人提供虚假文件或资料，已经或可能造成贷款损失；
③未经受托人同意，借款人将设定抵押权或质押权财产或权益拆迁、出售、转让、赠与或重复抵押。
第三十五条 受托人应按照贷款合同的规定发放住房贷款，由于受托人的责任影响借款人按合同规定使用借款，受托人应按影响天数，每天付给借款人万分之五的违约金。
第三十六条 抵押借款合同当事人的任何一方要求变更合同内容或终止合同，需要提前一个月书面通知合同的其他当事人，未达成协议前原合同继续有效。
第三十七条 本办法由南昌市住房资金管理中心负责解释。



1998年5月15日